پشتو پشتو    English

گفتگو به مناسبت دهمین سالگرد تصویب قانون اساسی

  • پنج شنبه, 11 جدی 1393

روزنامه جامعه باز، یکشنبه، 22 جدی 1392

سرور دانشاشاره: از معدود سیاست‌ورزان فرهنگی و فرهنگیان سیاست‌ورز در افغانستان است. هم سیاست را تجربه کرده است و با رمزو‌رازهای آن آشناست، هم در متلاطم‌ترین روزگار این سرزمین، به تأسیس و مدیریت نهادهای تأثیرگذار فرهنگی پرداخته است. در کشورهای سوریه و ایران علوم دینی و حقوق آموخته و در رشته‌های فقه،

الاهیات و حقوق ماستری دارد و در علوم دینی‌ نیز تا مرحلة «اجتهاد» پیش رفته است‌.‌ از سوی وزارت عدلیه، رتبۀ علمی‌«قانو‌ن‌پوه» ‌دریافت‌کرده، فعالیت‌های فرهنگی را با مسئولیت بخش فرهنگی «سازمان نصر» آغاز و آن را در حزب وحدت‌ اسلامی‌نیز ادامه داده است. از بنیان‌گذاران «مرکز فرهنگی نویسندگان افغانستان» بوده و به عنوان رییس و مدیر‌مسئول فصلنامه‌های این مرکز (‌سراج و دُرّ دری) کار کرده است. دُرّ دری و سراج، در تاریخ مطبوعات افغانستان، از معدود رسانه‌های مکتوبِ تأثیرگذار و ماندگار به شمار می‌روند.

او علاوه بر این دو نشریۀ معتبر، مدیرمسئولی این نشریات ‌را نیز در کارنامۀ فعالیت‌های خود دارد: مجلة پیام مستضعفین، هفتة نامه وحدت، ماهنامة میثاق وحدت، مجلة صراط، مجلة اخوّت و مجلة نگاه معاصر.

حاصل سال‌ها کارنامة علمی‌وی، تألیف و نشر بیش از بیست‌و‌یک عنوان کتاب است که در زمینه‌های حقوق، سیاست و معارف اسلامی‌نگاشته ‌است. در میان مکتوبات او آثار زیر، بیش‌از‌همه قابل توجه‌ است: کلیاتی در‌بارة قانون اساسی، مجموعة کامل قوانین اساسی افغانستان، درآمدی بر وضع و تصویب قانون اساسی جدید افغانستان، زن در سیاست و اجتماع، قرائت‌های معاصر از اندیشة سیاسی اسلام، جایگاه زن در نظام سیاسی اسلام، حقوق اساسی افغانستان، حقوق اداری افغانستان، درآمدی بر حقوق بین الملل عمومی‌و مسایل طبی از نگاه فقه اسلامی.‌ او یکی از معدود صاحب‌نظران در زمینۀ قانون اساسی است که آثارش در دانشگاه‌های معتبر افغانستان و ایران تدریس می‌شود.

 افزون بر این، از او تا‌کنون بیش از چهار‌صد مقاله در نشری‌های گوناگون به چاپ رسیده است. در دوران فعالیت‌های فرهنگی، نشر منقّح و چاپ انتقادی میراث مکتوب کشور، یکی از علایق همیشگی او بوده است. حاصل این کوشش‌ها، چاپ مجدد این آثار است: سراج التواریخ، نوشتۀ فیض‌محمدکاتب هزاره، افغانستان در مسیر تاریخ، میر غلام‌محمد غبار، تاریخ سیاسی افغانستان، سیدمهدی فرخ، جنبش مشروطیت در افغانستان، عبدالحی حبیبی، فرهنگ و رجال هزاره‌جات، حسین نایل، تحقیقی در‌بارة هزاره‌ها و هزارستان، ساختار طبیعی هزاره‌جات، دین و سیاست، مجموعة کامل قوانین اساسی افغانستان، فهرست تاریخ‌وار جریدۀ رسمی‌افغانستان و…

در نظام سیاسی جدید، نقطۀ کانونی فعالیّت‌های سیاسی او را قانون تشکیل می‌دهد: عضویت در لویه‌جرگة اضطراری (۱۳۸۱)، عضویت در کمیسیون تسوید و تدوین قانون اساسی‌ (۱۳۸۱)، عضویت در کمیسیون تدقیق قانون اساسی ‌(۱۳۸۲) و شرکت در لویه‌جرگة تصویب قانون اساسی (۱۳۸۲(

او نخستین والی ولایت دایکندی و پس از آن، وزیر عدلیه و معاون کمیتۀ قوانین شورای وزیران بوده است. در دور دوم حکومت رییس‌جمهور کرزی، سرپرستی وزارت تحصیلات عالی و ریاست هیأت مشورتی در امور عدلی و حقوقی ریاست‌جمهوری را عهده‌دار بوده است. در تمام دوران فعالیت‌های اجرایی، رابطۀ او با درس و دانشگاه برقرار بوده است و وی، هم‌اکنون عضو هیأت علمی‌مؤسسۀ تحصیلات عالی ابن سینا و رییس هیأت امنای این مؤسسه است.

روزنامۀ «جامعۀ باز» به مناسبت هفتۀ ملی تجلیل از قانون اساسی، با توجه به پیشینه و نقش او در تدوین، تدقیق و تصویب قانون اساسی موجود، گفت‌وگوی این شماره را به ‌‌استاد سرور دانش، اختصاص داده است.

استاد سرور دانش در گفت‌وگوی اختصاصی با روزنامة جامعة‌ باز

نخستین پرسش این است که افغانستان یکی از معدودکشورهایی است که طی یک قرن از زمان تأسیس نظام کنونی؛ یعنی نظم دولت ملت، تغییرات زیادی را در عرصة قانون اساسی تجربه کرده است. نخستین قانون اساسی در سال ۱۳۰۱ تأسیس شد، اما پس از آن تا کنون قانون اساسی در کشور به‌صورت مداوم تغییر کرده و در حدود هفت یا هشت قانون اساسی نوشته و تصویب شده است. چه عواملی باعث شده است که ما این‌همه تغییرات در عرصة قانون اساسی را تجربه کنیم؟ و آیا این‌همه ‌قانون اساسی سودمند بوده و به حل بحران‌های افغانستان کمک کرده است؟ آیا این روند ادامه پیدا می‌کند یا ‌بعد از این‌همه تغییرات به ‌نقطه‌ای رسیده‌ایم که دارای ‌قانون اساسی‌ای ‌باشیم که دیگر نیازی به تغییر نداشته باشد؟

بسم‌الله الرحمن الرحیم. با تشکر از روزنامة وزین جامعة باز، که واقعاً ‌روزنامه‌ای است برای زندگی؛ یعنی برای اندیشه، سیاست و فرهنگ و همچنین با تبریک‌ سالگرد تصویب قانون اساسی افغانستان و هفتة قانون اساسی.

 بدون شک، ‌دورة ۹۰‌ ساله‌ای را که قانون اساسی افغانستان پشت سر گذاشته است، با این‌که برای افغانستان شاید یک دورة جدید حساب شود از زمان آغاز اصلاحات از دورة امان‌الله‌خان، اما متأسفانه در عرصة نظام سیاسی و حقوق اساسی، با تغییرات نه چندان مثبتی مواجهیم. به این جهت که از آغاز، یک نظام حقوق اساسی ای که دوام‌دار و مطابق با شرایط دنیا باشد، پی‌ریزی نشده است. آنچنان ‌که در برخی از کشورهای دیگر، از جمله آمریکا‌، چنین شده که از آغاز در قانون اساسی سال ۱۷۸۷ ‌نظامی‌را پی‌ریزی کرده‌ است‌ برای کشور خود که این نظام در طول نزدیک به دو و نیم قرن ادامه یافته است؛ اما در افغانستان متأسفانه چنین نظامی‌پی‌ریزی نشده است. در دورة حکومت امان‌الله‌خان‌ یک نظام سلطنتی بود. هرچند در قانون اساسی آن‌زمان، نظام سلطنتی مطلقه، تبدیل شد به یک نظام سلطنتی مشروطه؛ اما این مشروطیت بیشتر در متن قانون اساسی و سایر قوانین به صورت یک شعار بود، و‌لی در عمل پادشاه افغانستان (‌امان‌الله‌خان) ‌زمام‌داری بود که در رأس هرسه قوه قرار داشت. از طرف دیگر باید یاد‌آور شوم که در آن زمان قوة مقننه و همچنین قوه قضائیه به صورت مستقل اصلاً وجود نداشت. تنها قوة مجریه موجود بود و قوة قضائیه هم هیچ‌گونه استقلالی نداشت، بلکه تمام محاکم افغانستان در چوکات وزارت عدلیة آن‌زمان تنظیم شده بود. همة قوة مجریه افغانستان ۷ وزارت داشت، (وزارت های حربیه، خارجیه، داخلیه، عدلیه، مالیه، معارف و تجارت)با یک ریاست مستقل به نام شورای دولت. وزارت عدلیه، تمام محاکم افغانستان را رهبری می‌کرد. بنابراین، ساختار سیاسی از نگاه ساختار قوای سه‌گانه و وظایف و روابط، به‌گونه‌ای نبود که بتواند ادامه پیدا کند.

نهادسازی مدرن نشده بود‌؟

نشده بود. البته به تناسب شرایط آن زمان کاملاً چیز‌های جدیدی در این قانون وجود داشت و اولین قانونی بود که تصویب شده بود و قبل از آن سلطنت مطلقه بر افغانستان حاکم بود. در این دوره، سلطنت به‌شکلی مشروط شده است؛ به این معنی که محدود به قانون شده است. اما ‌ساختاری متناسب با شرایط‌ زمانی، به‌گونه‌ای که بتواند دوام بیاورد و پاسخگوی شرایط جدید باشد، نبود. با توجه به این‌که تعارضات بین‌ اشخاص و قبایل و ‌کشمکش‌هایی که به وجود آمد درآن سال‌ها، نظام امان‌الله‌خان دوام نیاورد و فروپاشید. نظام جدید، بدون شک در ‌فضایی که به وجود آمد آن بخشی را که در این قانون اساسی مثبت هم بود،‌ کنار گذاشت و قانون اساسی جدید به وجود آمد. هرچند قانون اساسی دوم، در محتوا بسیار نزدیک به قانون اساسی اول است. حتا نکته‌های مثبت‌تری هم در آن وجود داشت. از جمله تأسیس قوة مقننه در افغانستان است که از ۱۳۱۲ پارلمان افغانستان در دو اطاق، ولسی‌جرگه و مشرانو‌جرگه تأسیس شد و برای اولین‌بار دو قوه به و‌جود آمد ـ‌هرچند قوة قضایه هنوز‌هم زیر‌مجموعة قوة مجریه بود. این حالت تا سال ۱۳۴۳ ادامه یافت.

می‌توانیم ادعا کنیم که قانون اساسی سال ۱۳۴۳ درواقع یک نظام مدرن را بنیان گذاشت و برعکس‌ دو قانون قبلی در طول حدود ۴۳ سال که هردو مشابه هم بودند و هیچ‌گونه تغییری هم در نظام سیاسی و حقوق اساسی افغانستان به وجود نیاورد. در قانون اساسی سال ۱۳۴۳، چند مطلب واقعاً قابل توجه است، با این‌که نظام سلطنتی است. اما واقعاً تبدیل می‌شود به یک سلطنتی مشروطه به معنای واقعی. سه قوه به‌طور مستقل از همدیگر تأسیس می‌شود. اصل تفکیک قوا تا حدودی در این قانون رعایت شده است. به عنوان مثال، قوة قضائیه برای اولین‌بار در تاریخ افغانستان، به‌صورت مستقل به نام ستره‌محکمه تأسیس می‌شود، با استقلال کامل و با تأکید و تصریح بر استقلال قوة قضائیه. درخود مادة مربوطه آمده که استره‌محکمه یا قوة قضائیه یک رکن مستقل دولت افغانستان است. این برای اولین‌بار تأسیس می‌شود.

دوم در رابطه بین قوة مجریه و قوة مقننه یک نظام پارلمانی در نظر گرفته می‌شود، با تمام خصوصیاتی که نظام پارلمانی دارد. در نظام پارلمانی سه‌ـ‌چهار خصوصیت وجود دارد که همة این‌ها درآن زمان در نظر گرفته شده است. پادشاه غیر‌مسئول است. یعنی که وظیفة اجرایی ندارد. صدر اعظم به عنوان یک رکن در رأس قوة مجریه است و در مقابل پارلمان پاسخگو است. در حقیقت قانون اساسی ۱۳۴۳، از نگاه محتوا و نوع نظام این خصوصیات را داشت که بتواند دوام پیدا کند. جز در بخش نوع نظام از نگاه این‌که سلطنتی بود و این تبدیل می‌شد به جمهوریت که با کودتای داوود‌خان تغییر یافت و خواه‌ناخواه قانون اساسی باید تغییر می‌کرد. به خاطر این‌که نظام سلطنتی تبدیل شد به نظام جمهوریت. اما در قانون اساسی زمان داوود‌خان، متأسفانه به جای این‌که نوع نظام را تغییر دهد، از سلطنتی به جمهوریت، در بخش‌های دیگر هم تغییراتی را به وجود آورد که این تغییرات هرچند ‌عملی هم نشد و به دلیل این که عمری کوتاه داشت، ‌دوام نیاورد و با وقوع کودتا، مجدداً قوة قضائیه کاملاً منحل شد و دوباره ملحق شد به وزارت عدلیة آن دوران. از سال ۵۲ تا زمانی که کودتای ترکی روی داد، درحقیقت قوة قضائیة مستقل وجود نداشت. از طرف دیگر در خود قانون اساسی داوود‌خان هم، نظام پارلمانی که در قانون قبلی در نظر گرفته شده بود، تبدیل شد به یک نظام ریاستی. هرچند این عملی نشد، اما آن چیزی که در ساختار قانون اساسی داو‌ود‌خان آمد، یک نظام کاملاً ریاستی است.

قانون اساسی با اساس‌نامة حزب‌ کاملاً یکی بود در آن دوران؟

نه. هنوز حزبی تأسیس نشده بود. هرچند در متن قانون اساسی داوودخان یک ماده هست‌ که در آن‌ اشاره شده به این که از آن‌جاکه ملت افغانستان هنوز در مرحلة کاملی از رشد و آگاهی نرسیده است، باید یک حزب حاکم باشد به نام حزب مترقی ملی تحت رهبری رئیس جمهور. این حزب نه تأسیس شد و نه شکل گرفت؛ چون‌ با کودتای ۷ ثور متأسفانه همة نظام و قانون اساسی لغو شد. به هر‌صورت یک نظام کاملاً جدید در قانون اساسی سال ۱۳۵۵در نظر گرفته شد. جمهوریت از سویی و نظام ریاستی از سویی دیگر. این‌هم در عین حال هیچ فرصتی اجرایی نیافت. به خاطر این‌که قانون اساسی هم آخرهای زمستان سال ۱۳۵۵ تصویب شده بود. جز یک سال باقی نماند یعنی سال ۵۶ و در سال ۵۷  کودتا شد. در این یک سال حتا یک ماده از این هم تطبیق نشد، جز همان لویه‌جرگه‌ای که دایر شد و لویه‌جرگه هم قانون اساسی را تصویب کرد‌ و هم داوود‌خان را برای ۷ سال به عنوان رییس‌ جمهور‌ انتخاب کرد. در حالی که این هم ‌معیار درستی نبود؛ به خاطر این‌که در نظام‌های ریاستی معمول دنیا، رییس‌جمهور باید به‌طور مستقیم ‌از طرف مردم انتخاب شود، نه توسط یک لویه‌جرگه، آن‌هم لویه‌جرگه‌ای که ‌شاید کاملاً انتخابی نبود. به هر‌صورت این شرایط متغیر که ایجاد شد، خود‌به‌خود باعث می‌شد که قوانین اساسی تغییر یابد.

در قانون اساسی دورة خلقی‌ها یا به‌طور دقیق‌تر در دورة داکتر نجیب، باز ما با همین حالت مواجهیم. هرچند در این دوره یک نقطة مثبت وجود دارد، و آن این است که بعد از سه سال از تصویب قانون اساسی در دورة نجیب در سال ۱۳۶۶، بعد از سه سال بلافاصله ‌متوجه شدند که درآن قانون کاستی‌هایی وجود دارد که در سال ۱۳۶۹ تعدیل کردند. این ‌حرکتی است که برای اولین‌بار و آن‌هم برای یک‌بار در تاریخ افغانستان به وقوع پیوست.

از سال ۱۳۵۶ تا ۱۳۵۷ این‌ها بر اساس کدام قانون اساسی کار‌ می‌کردند آیا قانون اساسی وجود نداشت؟

 در سال ۱۳۵۹ توسط حکومت ببرک کارمل ‌چیزی تصویب شده است به نام «اصول اساسی جمهوری دموکراتیک افغانستان» که نام قانون اساسی را ندارد؛ ولی از نگاه محتوایی تا حدودی ساختار قانون اساسی آن دوران را نشان می‌دهد و به‌طور موقت در نظرگرفته شده بود‌. از سال ۵۹ تا سال۶۶ ‌بر اساس همان اصول اساسی عمل می‌شده است. همان‌طور که شما هم اشاره کردید، اگر مقایسه هم ‌کنیم، آن اصول اساسی بیشتر نزدیک است به اساس‌نامة حزب دموکراتیک خلق آن زمان. ‌قانون اساسی تعدیل‌شدة دوره حکومت نجیب، اگر مقایسة منصفانه کنیم‌، ‌غیر از قانون اساسی فعلی، در میان سایر قوانین اساسی ، بهترین قانون است (‌قانون اساسی دوم‌). اما از آن‌جا که رژیم حزب خلق حاکم بود و شرایط دورة جهاد و اشغال افغانستان، در آن شرایط اصلاً قانون اساسی جدید افغانستان مورد توجه کسی قرار نگرفت. مخصوصاً قانون اساسی دوم که تعدیل شده است، کاملاً یک قانون مطابق با معیارهای حقوقی، و حقوق اساسی اتباع و نوع نظام هم که در نظر گرفته شده است، شبیه نظامی‌است که فعلاً داریم، با ‌تفاوت‌هایی. ولی بازهم عمر کوتاهی داشت، از سال ۶۹ تا یک سال بعد که حکومت مجاهدین آمد و حکومت سقوط کرد، به‌طور طبیعی زمینه‌ای برای تداوم قانون اساسی وجود نداشت. هم از نگاه روانی، هم از نگاه شرایط سیاسی که به وجود آمده بود. به این جهت در دورة جهاد، همواره در بین احزاب سیاسی و جهادی یکی از بحث‌هایی که وجود داشت، بحث تدوین یک قانون اساسی جدید برای افغانستان بود. چه احزاب سیاسی در پاکستان در آن زمان مستقر بودند یا احزابی که در ایران یا در دیگر جاها بودند، همگی، در پی تدوین یک قانون اساسی جدید برای افغانستان بودند.

خود همین حرکتی که در بین احزاب جهادی اتفاق افتاد، یک نوع واکنش در برابر تعدیل قانون اساسی دوم نبود؟

واکنش شاید به آن نباشد، ولی خوب همة احزاب این‌گونه فکر می‌کردند که نظام حکومت خلق و پرچم خواه‌ ناخواه سقوط می‌کند. بنابراین، نظام جدید باید به وجود بیاید و بر اساس برداشت‌های آن‌زمان یک نظام صد‌درصد اسلامی. با این چوکات به این فکر بودند که قانون اساسی جدید باید تدوین شود. البته بدون این‌که به‌ قانون اساسی که در دورة نجیب تدوین شده بود، واقعاً توجه صورت بگیرد. روی این جهت حتا بحث انتخابات در آن زمان جریان داشت، که آیا انتخابات مشروعیت دارد از نگاه دینی و شریعت یا نه؟ و چه‌کسانی می‌توانند حق رأی داشته باشند یا نه؟ که برخی از علما و رهبران دورة جهاد حتا به‌صراحت تأکید می‌کردند که از نگاه دینی، نه انتخابات یک چیزی مشروع است و نه گروه‌هایی مانند زنان حق رأی دارند. اما در مقابل، کسانی دیگری هم بودند که می‌خواستند یک قانون اساسی کاملاً متفاوت یا یک نظام سیاسی متفاوت در افغانستان به وجود بیاید. از این جمله براساس برخی از دیدگاه‌ها، نظام فدرالی بود و در افغانستان پیشنهاد شده بود. ولی خب، این بحث تا حدودی خام بود و به ‌مرحله‌ای که روی آن دقت شود نرسیده بود. بر این اساس، دورة حکومت مجاهدین، دوره‌ای بود که در خلأ یک قانون، مخصوصاً قانون اساسی به وجود آمد و ادامه یافت. در هردو دوره که نزدیک به ده سال است، افغانستان درگیر جنگ و بعضی کشمکش‌ها شد. گاه‌وبی‌گاه سخن از تدوین یک قانون اساسی و اصول اساسی به میان می‌آمد. مثل این‌که در دورة حکومت استاد ربانی یک متن هم تهیه شد، ولی به خاطر مشکلاتی که وجود داشت، به تصویب نرسید. در دورة طالبان هم گفته می‌شد که ‌چیزی به نام اصول اساسی امارت اسلامی‌افغانستان در حال تدوین بوده است که به نتیجه نرسید. لذا ما در آن دو‌ دوره در یک خلأ ‌‌قانون اساسی هستیم.

‌دورة آقای ربانی و طالبان؟‌

بلی در هر دو دوره قانون اساسی وجود نداشت. با آغاز دورة جدید ‌یا سقوط طالبان، در اصل مبنای قانون اساسی فعلی در توافق‌نامة بن گذاشته شد. در این توافق‌نامه در ارتباط با قانون اساسی چند نکته قابل توجه است: اول برای این‌که ‌نظامی جدید بدون قانون اساسی نباشد و حتا در دورة موقت و انتقالی هم، فصولی از قانون اساسی سال ۱۳۴۳ دوباره احیا شد. برخی از فصل‌هایش قابل تطبیق نبود، ‌مانند فصل‌هایی ‌دربارة شاه و امثال آن. اما برخی از فصل­ها دو‌باره احیا شد که در این چند سال باید مطابق آن عمل می‌شد. اما در ماده‌ای دیگر از توافق‌نامة بن، تأسیس چند کمیسیون پیش‌بینی شد. مانند کمیسیون حقوق بشر، کمیسیون اصلاحات اداری و کمیسیون تدویر لویه‌جرگه اضطراری و چهارم کمیسیون تدوین قانون اساسی. همة کمیسیون‌ها در آن سال‌ها تأسیس شد. از آن جمله کمیسیون تدوین قانون اساسی‌ بود که‌ در دورة انتقالی در سال۸۱ آغاز یافت و این اساسی شد برای تدوین قانون اساسی جدید افغانستان. فکر می‌کنم که شرایط به‌گونه‌ای پیش آمد که نمی‌شد ‌یکی از قوانین اساسی گذشته را مبنا قرار دهیم و آن را با ‌تعدیلاتی احیا کنیم. هم قانون ۱۳۴۳ و هم آخِرین قانون اساسی؛ یعنی قانون اساسی سال ۱۳۶۹ از دورة نجیب‌  به خاطر فضای عمومی‌که در کشور بود، زمینة پذیرش وجود نداشت‌ و باید تغییرات بسیاری ایجاد ‌می‌شد که در آن قانون نبود. از این جهت به این اعتقاد‌م، ‌که این دورة ۹۰ ساله نشان‌دهندة بی‌ثباتی در افغانستان است‌، هم از نگاه نظام سیاسی، هم از نگاه حقوقی. نظام حقوقی افغانستان به‌طور اوسط هر‌یک ۱۰سال بعد دچار بحران شده است و قانون اساسی قبلی لغو شده و قانون اساسی جدید حاکم شده است. در عین حال که نشان‌دهندة چنین بی‌ثباتی است؛ ولی از سوی دیگر، یک حالت تکامل را هم نشان می‌دهد؛ یعنی شرایط افغانستان به‌گونه‌ای بوده است که امکان نداشته است یکی از قوانین اساسی گذشته ‌معیار قرار داده شود و ‌با ‌تعدیلاتی احیا شود. بنابراین، این حرکت از این جهت مثبت بود که در توافق بن روی این امر توجه شد که باید قانون اساسی جدیدی برای افغانستان تدوین شود.

آیا قانون اساسی فعلی می‌تواند نقطة پایانی بر روند تغییر قانون اساسی باشد یا ‌این قانون اساسی نیز به سرنوشت قانون‌های اساسی دیگر دچار خواهد شد؟

‌من معتقدم که این‌ قانون اساسی از نگاه محتوا، این ظرفیت را دارد. از نوع نظام، معیارها و در حقیقت اصولی که از نگاه حقوق اساسی برای نظام‌های سیاسی، در دنیا مطرح است، تا حدودی این ظرفیت وجود دارد و این نباید به‌کلی لغو شود و قانون اساسی جدید بیاید و جای این ‌را بگیرد. اما، این به آن معنا نیست که تعدیل هم نشود. به همین جهت ‌مکانیزم بسیار خوبی در متن این قانون اساسی و در فصل جداگانه به ‌عنوان «فصل تعدیل» پیش‌بینی شده است که بر اساس مقتضیات جدید افغانستان و البته با ‌فرمول خاصی، اکثر مواد قانون اساسی قابل تعدیل است. تنها چند موضوع است که آن‌جا پیش‌بینی شده است که نباید تعدیل شود؛ بخش مربوط به پیروی از احکام دین اسلام که در نظر گرفته شده یا مطابقت قوانین با اسلام، هم‌چنین جمهوریت یا جمهوری اسلامی‌بودن نظام و سوم حقوق اساسی اتباع یا معیارهای حقوق بشری که در این قانون اساسی در نظر گرفته شده است. این سه مورد استثناء شده که نباید تعدیل شود. البته در مورد سوم‌‌ ذکر شده که مگر این‌که تعدیل حقوق اساسی اتباع در جهت بهبود آن باشد که در این صورت مجاز است. غیر از این سه مورد، بقیة مواد به‌‌طور مطلق قابلیت تعدیل را دارد. و این قابلیت تعدیل به این معنی‌ است که هر‌چند شرایط تغییر کند، ما می‌توانیم این قانون را با اصلاحات ‌یا تعدیلات  تکمیل کنیم، ‌نه این‌که به کلی لغو شود و از نو یک قانون اساسی دیگری تصویب و نافذ شود.

اما حقیقت این‌ است که قانون اساسی در همة دنیا به‌گونه‌ای بوده که تابع نظام‌ها و حکومت‌هایی است که قدرت را به دست می‌گیرند. وقتی یک قدرت به‌صورت مشروع یا نامشروع حاکم شود،  قانون اساسی را لغو می کند و یک قانون اساسی دیگری را جای‌گزین آن می کند. ولی از نگاه محتوا، قانون اساسی فعلی این ظرفیت را دارد که با تعدیل ادامه پیدا کند، بدون این‌که لغو شود.

بحث دیگری که در بحران قانون اساسی یا تدوین و تأسیس قانون اساسی در افغانستان خیلی نقش داشته، بحث مشروعیت قانون اساسی است. در روند تدوین قانون اساسی، مراحلی در نظر گرفته شده است که اگر این مراحل به‌صورت دقیق طی نشود، ‌قانون اساسی نمی‌تواند از مشروعیت برخوردار باشد. به نظر می‌رسد، در قانون‌های اساسی گذشته، اغلب این مراحل طی نشده؛ مثلاً‌ هیچ‌گاه مجلس مؤسسان ‌تشکیل داده نشده و مراحل بعدی که وجود داشته است‌. آیا قانون اساسی فعلی که تدوین شد، همة این مراحل را طی کرده و مشروعیت کامل داشته است؟

‌از این نگاه، هم از نگاه حقوقی، هم از نگاه عملی، جای تأمل وجود دارد. یکی از معیارهایی که امروزه در اکثر کشورها رایج است و بهترین معیار، شناخته شده، معیار مجلس مؤسسان و رفراندوم است؛ یعنی  در ابتدا، ‌مجلس و شورای منتخبی از طرف مردم تشکیل می شود، ‌‌متنی را تهیه ‌و تأیید می‌کند. برای مرحلة دوم که همة مردم نیز بتواند در آن نقش بگیرد، رفراندوم برگزار می‌شود. یعنی قانون اساسی، اساساً، در دو مرحله توسط مردم به تصویب می‌رسد: مرحلة‌ اول غیر‌مستقیم است که مرحلة تخصصی و کارشناسانه‌ است و آن هم به‌ نمایندگی از مردم صورت می گیرد. یعنی به انتخاب خود مردم تعیین شده و این‌ها خود، قانون اساسی را تهیه و تأیید می‌کنند. مرحلة دوم که در آن آرای مردم به طور مستقیم دخیل باشد، رفراندوم است. در افغانستان این روش نبوده، هر‌چند ادعا شده که لویه‌جرگه‌ها در افغانستان نقش هیأت مؤسسان را دارد. حتا به ادعای کتاب «افغانستان در پنج قرن اخیر»، اولین قانون اساسی در افغانستان در دورة امان‌الله‌خان را می‌گوید که بر اساس لویه‌جرگه تصویب شد و این لویه‌جرگه نقش مجلس مؤسسان را داشت. در آن زمان امکانات دیگری وجود نداشت؛ مثلاً این‌که ‌انتخابات برگزار شود ‌یا ‌‌پارلمانی وجود داشته باشد. این ادعا را می‌توا‌ن این‌گونه ارزیابی کرد که خود نام و عنوان مهم نیست که به نام لویه‌جرگه بوده یا مجلس مؤسسان؛ در مجلس مؤسسان هم هدف این‌ است که افراد با‌صلاحیتی که ‌مستقیماً توسط مردم انتخاب شده باشند، ‌بیایند و قانون اساسی را تصویب کنند و با تصویب قانون، مجلس لغو شده و منحل می‌شود. این افراد فقط برای هدف خاصی تعیین می‌شوند. اگر لویه‌جرگه‌های افغانستان این خصوصیات را داشته باشند؛ یعنی اعضای آن منتخب بوده ‌و نمایندگی مردم را داشته باشند، می‌توان‌ گفت که لویه جرگه همان مجلس مؤسسان است که ‌برای تصویب قانون اساسی ‌دایر شده و بعد از تصویب، دوباره منحل شده است. مهم‌ترین ‌خصوصیت، نمایندگی از مردم است.‌ خوب، از نگاه تاریخی و حقوقی، این‌ ‌بحث قابل تحقیق است، که کسی این هشت لویه‌جرگة دایر‌شده در افغانستان را مطالعه کند که آیا برای تصویب قانون اساسی دایر شده بوده‌اند؟ به چه‌ شیوه‌‌ای؟ آیا نمایندگی از مردم می‌کرده‌اند؟ خوب، بدون شک، در این مورد، سوال‌هایی وجود دارد.

اما در مجموع، استدلال‌ دیگری که در این‌جا مطرح است، این است که ما نباید لویه‌جرگه را ‌به‌صورت دقیق‌ با مجلس مؤسسان مقایسه کنیم. بلکه لویه‌جرگه یک قاعدة حقوقی عرفی خاص در افغانستان است که ما این ‌را به‌کلی  به‌طور جدا از دیگر کشور‌ها و معیارهای مجلس مؤسسان و… در نظر بگیریم. بر اساس این ادعا، استدلال می‌شود که عرف، خود در همة دنیا و در افغانستان، نه‌تنها در ارتباط با قانون اساسی، بلکه در‌بارة خیلی از موضوعات دیگر‌، یکی از منابع حقوق و قواعد حقوقی است. لویه‌جرگه به‌صورت عرفی یا به‌اصطلاح عنعنوی، این صلاحیت را داشته که قانون اساسی را تصویب کند.‌ این معیار تا حدودی از نگاه حقوقی قابل توجیه است؛ اما حرف این‌جاست که از سال ۱۳۴۳ به بعد، ما لویه‌جرگة عنعنوی نداریم؛ به خاطر این‌که قاعدة عرفی در متن قانون وارد شده است. در متن قانون اساسی دورة ظاهر‌شاه ‌ذکر شده است که لویه‌جرگه چیست و دارای چه صلاحیت‌ها و وظایفی است. بنابر‌‌این، حالت عرفی‌بودن لویه جرگه  را پشت سر گذاشته‌ایم. بعد از این، لویه‌جرگه، یک پدیدة عرفی نیست و یک قاعدة حقوقی مدون است. ‌هرچند که در سال‌های بعد‌ قانون اساسی لغو شده و در دورة جدید لویه‌جرگه اضطراری حکومت انتقالی را به وجود آورد و حکومت انتقالی بر اساس فیصله‌های توافق‌نامة بن، لویه‌جرگة تصویب قانون اساسی را ایجاد کرد. هرچند در این لویه‌جرگه یک نوع ‌انتخاب وجود داشت‌. بر اساس معیارهای سازمان ملل متحد، نوعی از انتخابات در ولایت‌ها و حتا ولسوالی‌ها برگزار ‌شد و مجموعه‌ای که ‌در لویه‌جرگه اشتراک‌ کردند، به‌‌نوعی انتخابی بودند؛ اما نه به معنای یک انتخابات عمومی‌سرتاسری، که مردم در پای صندوق رأی بیایند و نمایندگان خود را انتخاب کنند. از این جهت، از نگاه معیارهای دقیق سیاسی و حقوقی شاید تأملاتی در‌بارة لویه‌جرگه‌ها وجود داشته باشد.

اما از سوی دیگر، یک واقعیت انکار ‌ناپذیر است که در طول حد اقل نزدیک به صد سال، لویه‌جرگه‌ها آمده و تمام قوانین اساسی را تصویب کرده‌اند. فکر کنم تبدیل شده به ‌رویه‌ای تثبیت‌شدة حقوقی و سیاسی. هرچند که برای آینده و با توجه به موضوع تعدیل، که اشاره کردیم، سازوکاری که در مورد لویه‌جرگة جدید در قانون اساسی فعلی در نظر گرفته شده است، با معیارهای دموکراتیک کاملاً تطابق دارد. به خاطر این‌که لویه‌جرگه‌ای که فعلاً در قانون اساسی داریم، اگر برگزار شود، کاملاً لویه‌جرگه‌ای است منتخب؛ چون اعضای این لویه‌جرگه عبارت است از: اعضای هر دو جرگة پارلمان؛ یعنی ولسی جرگه و مشرانو‌جرگه و رؤسای شورا‌های ولایتی و رؤسای شوراهای ولسوالی‌ها. تمام این‌ها در‌واقع منتخب‌اند. جز یک‌ثلث از اعضای مشرانو‌جرگه که انتصابی‌اند. ولی چون آن‌ها هم انتصابی توسط رییس‌جمهور منتخب‌اند، می‌شود گفت که تمام اعضای لویه‌جرگه که در قانون اساسی پیش‌بینی شده ‌است، اعضای منتخب خواهند بود و لذا از این نگاه در مشروعیت ‌لویه‌جرگه‌های آینده، مطابق‌ ‌معیارهای این قانون اساسی جای تردیدی نیست، ‌اگر لویه‌جرگه با همین معیارها‌ دایر شود.

 

معمولاً وقتی مجلس مؤسسان برگزار می‌شود که ‌رفراندوم هم برگزار ‌شود؛ اما در افغانستان این رفراندوم برگزار نشده است؟

اصلاً. در هیچ دوره‌ای رفراندوم برگزار نشده است.

شما به محتوای نسبتاً جامع قانون اساسی کنونی اشاره کردید. ‌به‌صورت خاص بفرمایید که میان قانون اساسی فعلی و گذشته، به‌طور خاص قانون اساسی ۱۳۴۳ و قانون اساسی ۱۳۶۹ که شما از آن به عنوان قانون اساسی برتر یاد کردید، چه تفاوت‌های اساسی‌ای وجود دارد؟  

پیش از آن‌که به تفاوت‌ها اشاره کنم، به تعقیب سوال قبلی یک نکته را یادآوری کنم که در مرحلۀ تدوین، ‌روشی را که ما در نظر داشتیم‌‌ این بود که بیشترین استفاده را از خود قوانین اساسی افغانستان داشته باشیم‌ و ‌میان‌ قوانین اساسی افغانستان، سه قانون اساسی بیشتر مورد مطالعه و استفاده قرار گرفت: قانون اساسی ۱۳۴۳، به‌طور عمده، قانون اساسی ۱۳۵۵ دورة حکومت داوود‌خان و قانون اساسی دورۀ داکتر نجیب‌الله. دو قانون اساسی قبلی شاید اصلاً مورد استفاده قرار نگرفت. ‌در ابتدا، روزی که به کار آغاز کردیم، ‌متنی توسط یکی از اعضای کمیسیون قانون اساسی، جناب پوهاند عظیمی‌تهیه شده بود که در حقیقت عمدتاً از قانون اساسی ۱۳۴۳ و قانون اساسی دورة داوود‌خان مواد مشابهی را در کنار هم تنظیم کرده بود. ما این را یکبار مرور کردیم. در مرحلۀ دوم، هرسه قانون اساسی قبلی را ماده‌به‌ماده مورد مطالعه قرار دادیم. بدون شک، در بیشتر مواد اگر مقایسه کنیم، حتا می‌بینیم که در کنار تفاوت ها و نوآوری های زیاد، گاهی یک عبارت هیچ تغییر ‌نکرده است. گاهی ممکن است در یک جمله، یک کلمه اضافه یا حذف شده باشد. روی این جهت، این نکتة قابل توجهی بود و تصمیم بر این بود که ‌به جای این‌که برویم قانون اساسی دیگر کشورها را مطالعه و از منابع دیگر استفاده بکنیم، باید این تسلسل را تا حدودی حفظ کنیم. با کنار هم قرار‌دادن این سه قانون اساسی، ‌تفاوت‌های خیلی کمی‌را می‌بینیم. در عین حال، به این معنا هم نیست که هیچ تغییری داده نشده است. این تغییرات در جمله‌بندی‌ها و عبارت ها دیده می‌شود، اما مشترکات، بسیار زیاد است؛ به‌گونه‌ای که اگر شکل قضیه را کنار بگذاریم، می‌توانیم بگوییم که قانون اساسی فعلی، شکل تعدیل‌شدۀ سه قانون اساسی دوره‌های قبلی افغانستان است، ‌هرچند در ظاهر حالت تعدیل را نداشته است. در ظاهر، این قانون، قانون اساسی کاملاً جدیدی است؛ اما از نگاه محتوا، ‌شکل‌‌ تعدیل‌شده‌ای از قوانین قبلی است. روی این جهت، هم مشترکات زیاد است و در عین حال، تفاوت‌هایی هم وجود دارد.

تفاوت‌های شکلی را اگر کنار بگذاریم، از نگاه محتوا، این تفاوت‌ها خیلی جدی است. این تفاوت، یکی در نوع سازو‌کاری که برای مشروعیت نظام سیاسی در نظر گرفته شده است، وجود دارد. مکانیزم فعلی در هیچ‌یکی از قوانین اساسی قبلی نبوده است. به‌طور مثال، تمام نهادهای قدرت، از قوه‌های سه‌گانۀ دولت گرفته تا ‌مجموعۀ زیادی از مقامات نهادهای دیگر. این‌ها مستقیم یا غیر‌مستقیم انتخابی‌اند و این بر اساس‌ مادۀ چهار قانون اساسی است که در آن گفته شده است، حاکمیت ملی در افغانستان به ملت تعلق می‌گیرد و ملت این حاکمیت را به‌طور مستقیم و یا غیر‌مستقیم اعمال می‌کند. لذا تمام نهادهای قدرت سیاسی مستقیم با آرای مردم یا با آرای پارلمان باید انتخاب شود. قوة مجریه که در رأس آن رییس‌جمهور قرار دارد، انتخابی است. شورای ملی افغانستان هم با هر دو اطاق خود توسط مردم انتخاب می شوند. اعضای حکومت و شورای وزیران باید با تأیید پارلمان انتخاب شود. اعضای استره ‌محکمه باید به تأیید پارلمان برسد و لویه‌جرگه، که قبلاً عرض کردم، با شیوه‌ای که ذکر آن رفت، کاملاً منتخب است و در کنار آن، کمیسیون قانون اساسی افغانستان و برخی از مقامات حکومت مثل لوی‌سارنوال، رییس امنیت ملی، رییس سره میاشت و افراد دیگر، که وقتی مجموع آن را در کنار هم قرار دهیم، نهادهای اصلی حکومت‌اند.‌ این‌ها به‌طور مسقیم یا غیر‌مستقیم منتخب مردم‌اند.

حتی قوة قضائیه که در اکثر کشورها، اعضای آن توسط پارلمان انتخاب نمی‌شوند بلکه انتصابی هستند و کشورهای بزرگ دنیا همین روش را دارند که از جهاتی درست هم است که نباید این اعضا انتخابی باشند. چون ممکن است سیاسی شود که آسیب آن زیاد است؛ ولی در افغانستان با توجه به تشویش‌هایی که در آن زمان وجود داشت، که ما حد اکثر نهادهای قدرت را باید به‌شکلی، انتخابی بسازیم یا حتا مثلاً نهاد مستقل مجری انتخابات که در اکثر کشورها رایج است، در قانون اساسی افغانستان پیش‌بینی شد؛ در حالی که در بسیاری از کشورها، خود حکومت‌ها مجری انتخابات‌اند. از این جهت، در بخش نظام سیاسی، تفاوت‌های بسیار چشم‌گیری از زاویۀ انتخابات و آرای مردم وجود دارد. از نگاه محتوایی، نظام از نظر شکل با تمام نظام‌هایی که در قوانین اساسی گذشته بوده، ‌چیزی کاملاً متفاوت است. به برداشت من، این نظام، نظامی‌است که نه در قانون اساسی سال ۱۳۴۳ بوده، نه در قانون اساسی داوود‌خان و نه در قانون اساسی دورة نجیب.

‌محور دوم که خیلی قابل توجه است و می‌توانیم آن را در بخش نظام فرهنگی و اجتماعی در نظر بگیریم که در قانون اساسی آمده: نکتة اول، تعریف از هویت ملی افغانستان و ذکر اقوام افغانستان است. در مادة چهارم قانون اساسی، اول ملت تعریف شده و گفته شده است که ملت افغانستان عبارت است از تمام افرادی که تابعیت افغانستان را دارد. این معیاری است کاملاً جدید و دوباره در فقرة دوم تصریح شده که ملت مرکب است از اقوام مختلف که شامل چهار‌ده قوم می‌شود. و این در قوانین اساسی قبلی سابقه ندارد.

این مورد به‌نحوی مادۀ قبلی را نقض نمی‌کند؟ این‌گونه، مصداق‌های اتباع افغانستان تعیین و محدود می‌شود به اقوامی‌که نام آن‌ها در قانون اساسی آمده است؛ در حالی که اتباع می‌تواند هر‌کسی باشد که تابعیت را کسب کند؟

 معیارهای تابعیت البته در همان ماده، به قانون فرعی موکول شده است؛ اما این جمله از آن جهت زیاد شده است که هویت ملی افغانستان را در ترکیب اقوام باید تعریف کنیم. شاید این از بعضی جنبه‌ها ضعف‌های خود را داشته باشد، ولی متناسب با فضا و شرایط افغانستان، هر‌اقلیت قومی ‌و بومی، خود را در این قانون اساسی می‌بیند. از زاویۀ دیگر که توجه کنیم، به این معناست که گویا اقوام به رسمیت شناخته شده‌اند. و این‌که هر‌قوم‌، جزء ترکیب ملی افغانستان است. این چیزی بود که‌ در گذشته وجود نداشت و ممکن است اکنون در عمل هم وجود نداشته باشد؛ اما این بیانگر این است که قانون اساسی یک نوع تکثرگرایی قومی‌ را در هویت ملی افغانستان به رسمیت شناخته است. در کنار این، نکتۀ دومی‌که به این موضوع ارتباط دارد، مسألة زبان‌هاست. در مادة شانزدهم، هشت زبان ذکر شده است که در افغانستان رایج است و از میان آن‌ها، دو زبان رسمیت دارد و سومی‌هم در برخی از مناطق، رسمی‌است. این با توجه به نکتۀ اول، تکثر زبانی، فرهنگی و قومی‌را در افغانستان می‌رساند.

 نکتة سوم که بازهم که در تعقیب نکته‌های قبلی قابل توجه است، که در ماده‌های ۱۳۰ و ۱۳۱ و در برخی از مواد دیگر ذکر شده است، پذیرش تکثر مذهبی در افغانستان است. این‌که هر‌مذهبی برای پیروان خود رسمیت دارد و این موضوع در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است. مخصوصاً مذهب حنفی و مذهب جعفری. بنابراین، در بخش فرهنگی و اجتماعی، فکر می‌کنم این قانون اساسی امتیازات زیادی دارد که می‌تواند با توجه به شرایط افغانستان، بستر‌ مناسبی را برای هویت ملی، با تأکید بر تکثر قومی، زبانی و مذهبی ایجاد کند. این موضوع برای کشورهایی چون افغانستان، بسیار ضرور است.

محورهای دیگر در بخش‌های حقوقی و اقتصادی قابل توجه است. در بخش حقوقی، برای اولین‌بار در تاریخ قانون اساسی افغانستان پیش‌بینی شده است، فکر کنم در مادة ۵8 قانون اساسی است که تأسیس کمیسیون مستقل حقوق بشر افغانستان ذکر شده است. طوری که قبلاً عرض کردم، اصل کمیسیون بر اساس توافق‌نامۀ بن ایجاد شده است؛ اما این امکان وجود داشت که این در متن قانون اساسی درج نشود، ولی به‌طور آگاهانه، بعد از بحث‌های بسیار زیادی، این موضوع در قانون اساسی ذکر شد و یک ماده به حقوق بشر اختصاص یافت و بسیار جالب هم است که این ماده، دو فقرۀ اصلی دارد که در فقرۀ اول آن گفته می‌شود که به‌منظور نظارت بر حقوق بشر و رعایت و بهبود آن، این کمیسیون ایجاد شده است. هدف، بسیار خوب ترسیم شده است، به‌خاطر این‌که در بخش حقوق بشر هم نظارت صورت بگیرد، هم معیارهای حقوق بشر رعایت شود و هم حتا بهبود پیدا کند. و در فقرۀ دوم این ماده که همه ماده را ضعیف ساخته، آمده است که هر‌تبعة افغانستان در صورتی که حقوق اساسی او نقض شود، می‌تواند به کمیسیون مستقل حقوق بشر شکایت کند و این کمیسیون می‌تواند این شکایت‌ها را به مراجع مربوطه ارجاع داده و مساعدت کند. این فقره از نظر ضمانت اجرا، کمیسیون را به‌کلی ضعیف ساخته است و عملاً ضعف‌هایی را که در عرصه حقوق بشر شاهد هستیم، ناشی از این مسأله است. اما در‌کل، سازوکار تأسیس کمیسیون مستقل حقوق بشر و آن‌هم در متن قانون اساسی، ‌حرکتی بسیار مثبت بود. طوری که قبلاً هم گفتم، در فصل تعدیل گفته شده است که حقوق اساسی اتباع قابل تعدیل نیست؛ مگر برای بهبود. مثلاً اگر ماده‌ای را از فصل حقوق اساسی اتباع تعدیل کنید و محدودتر بسازید، از نظر قانون اساسی جواز ندارد که آن را تعدیل کنید. اما برای بهتر‌شدن و بهبود‌بخشیدن حقوق اساسی اتباع مجاز است که آن را تعدیل کنید. ماده‌هایی که مربوط به آزادی است، اگر کسی یا حتا اگر فردا لویه‌جرگه هم دایر شود و بخواهد آن مادة مربوط به آزادی بیان را محدود بسازد، از نگاه خود قانون اساسی این صلاحیت را ندارد؛ اما اگر بخواهد این را وسیع‌تر و خوب‌تر بسازد، این تعدیل جواز دارد.

در بخش نظام اقتصادی، عمدتاً مسألة بازار آزاد این‌جا مطرح شده است. این هم متناسب با شرایط زمان بود، هرچند که یک نوع ابهاماتی میان  مواد مربوط به نظام اقتصادی در قانون اساسی هست. به طور مثال کسی که مراجعه ‌کند به ماده‌هایی که مربوط به مسایل اقتصادی است، در ماده 10 واضح آمده است که نظام اقتصادی کشور مبتنی بر بازار است، ولی در مواد دیگر مثل ماده 13 و 14 صلاحیت‌های زیادی هم به دولت داده شده است که در برخی از مسایل اقتصادی باید دخالت کند و برنامه های خاصی را تطبیق نماید. اما به هر حال نظام بازار یک چیز جدید در این قانون  است که ما قبل از این شاهد آن در قوانین اساسی دیگر نبودیم.

نکتۀ دیگر در خود ساختار سه قوه است که هم با نظام‌های قبلی کاملاً تفاوت‌هایی دارد. نکته‌های قوت قانون اساسی ۱۳۴۳ را در قانون اساسی فعلی داریم و علاوه براین، نکات خوب قانون اساسی داوود‌خان و نجیب را هم در قانون فعلی داریم. و این هم تفاوت‌های زیادی را آشکار می‌کند.

یکی از مشکلات در مورد قانون اساسی، مسألة اجرای قانون و حاکمیت قانون بوده است. تاحدودی می‌شود گفت در گذشته‌، قانون اساسی به‌صورت حد‌اقلی هم اجرا نشد. دولت‌ها همیشه فوق قانون بوده و آن را دور زده است. چه ضمانت‌هایی در قانون اساسی فعلی برای اجرای قانون در نظر گرفته شده است، که واقعاً حاکمیت قانون تأمین شود و راه‌های فرار از قانون توسط نهادهای حکومتی بسته شود؟

در این مورد به سه نکته می‌خواهم اشاره کنم. در مورد اجرا و حاکمیت قانون، سه مورد قابل توجه است که همۀ آن‌ها مهم است؛ اما در مرحله تطبیق هرسه مشکل دارد: مسأله اول تفکیک قوا‌ست. ساختار سه قوه بر اساس اصل تفکیک قوا تنظیم شده است؛ اما وقتی ما نوع رابطه‌ا‌ی را که بین این قوا وجود دارد و بخواهیم آن را در عمل تطبیق کنیم، مشکلاتی وجود دارد. مثلاً در قوة قضائیه آن‌طور که عرض کردم، آن زمان به عنوان یک نقطة قوت در نظر گرفته شد که باید تعیین اعضای ستره محکمه به تأیید پارلمان برسد. ولی به نظر من، این می‌تواند یک نقطۀ ضعف باشد؛ زیرا مقامات انتخابی عملاًمقام‌های سیاسی‌اند و این موضوع در هرجای دیگری ممکن است جنبه مثبت داشته باشد؛ اما در قضا، جنبه منفی پیدا می‌کند. گذشته از این، ‌در قضا باید بیشتر به جنبه‌های مسلکی توجه شود؛ اما در انتخاب، مسایل تخصصی و مسلکی در نظر گرفته نمی‌شود. این مسأله بیشتر نقطۀ ضعف است تا مثبت. دوم، استقلال قوة قضائیه است. این استقلال در قانون نقض نشده است؛ اما در عمل، معیارهایی که برای استقلال قاضی مطرح است، ‌چه در وقت فیصله یا در رهبری قوة قضائیه‌، چندان مورد توجه نیست. بنابراین، در استقلال قوة قضائیه از نگاه عملی و معیارهای دیگر تعیین و انتخاب، ضعف‌هایی وجود دارد.

در رابطه با قویة مجریه و مقننه، که مهم‌ترین عنصر در تفکیک قواست، یک تعارض و تضاد غیر محسوس و پنهانی وجود دارد. این موضوع ناشی از این مسأله است که رییس‌جمهور بر اساس نظام ریاستی توسط مردم انتخاب می‌شود و در برابر پارلمان مسئولیت سیاسی ندارد، اما زیر‌مجموعۀ رییس‌جمهور؛ یعنی حکومت و شورای وزیران، بر اساس نظام پارلمانی شکل می‌گیرد. یعنی وزرا باید بر اساس پیشنهاد رییس‌جمهور و تأیید پارلمان تعیین شوند. پس باید وزرا در مقابل پارلمان پاسخ‌گو باشند. این موضوع، خود، یک نوع تعارض را به وجود می‌آورد که ناشی از دو خصوصیت دو نظام است. علاوه بر این‌که یک حلقۀ وصل در سایر کشورها در نظام های نیمه ریاستی و نظام پارلمانی وجود دارد که در این‌جا مدنظر گرفته نشده است؛ وجود صدراعظم است. به عنوان مثال، در فرانسه، نظام نیمه‌ریاستی است؛ ولی در عین‌حال صدراعظم هم وجود دارد. صدر اعظم با زیر‌مجموعۀ خود، در برابر پارلمان پاسخ‌گو است. در افغانستان ما این حلقه را نداریم. رییس‌جمهور هم مسئولیت سیاسی در برابر پارلمان ندارد. صرف بر اساس مادة ۶۹ یک مسئولیت جزایی تعریف شده است که در صورت ارتکاب سه جرم؛ جرم ضد بشری، خیانت ملی و ارتکاب جنایت است و از این میان، جرایم ضد بشری در بعضی جا‌ها تعریف شده است و از جنایت هم تعریفی در دست است؛ اما از خیانت ملی تعریفی نداریم. هرچند در برخی قوانین تعریف‌هایی از این مسأله وجود دارد که مبهم است. بنابراین، رییس‌جمهور، مسئولیت سیاسی در برابر پارلمان ندارد، اما وزرا دارند. این‌جا گاهی در نوع رابطه‌ای که بین قوة مجریه و مقننه وجود دارد، مشکلاتی به وجود می‌آید و رئیس جمهور در معرفی و در دفاع از کابینه خود معمولا نقشی به عهده نمی گیرد در حالی که وزرا هر کاری را که انجام می دهند تحت رهبری و ریاست رئیس جمهور است.

از سوی دیگر بیست‌و‌پنج وزارت‌‌خانه و بیشتر از بیست‌وپنج ریاست و کمیسیون‌های مستقل وجود دارد که کارهای آن‌ها در عمل، اجرایی است و مربوط به قویة مجریه می‌شود؛ اما از نگاه تعریف رایج، این‌ها مربوط به رییس‌جمهور است. این نهادهای مستقل به رییس‌جمهور گزارش می‌دهند و به نهادهای دیگری پاسخ‌گو نیستند و در برخی مواقع، این نهادها کارشان از وزارت هم مهم‌‌تر است. این‌ نهادهای مستقل در این مکانیزم، به‌جز رییس‌جمهور، از نگاه قانون به کس‌ دیگری پاسخ‌گو نیستند و نظارت و کنترل رئیس جمهور بر این نهادها در عمل ضعیف است. پارلمان به‌شکل خارج از حکم قانون، گاهی رؤسای آن‌ها را احضار می‌کند؛ ولی در خود متن قانون چنین‌چیزی پیش‌بینی نشده است. چون در قانون اساسی تنها از مسئولیت وزرا نام برده شده است. میان قوة مجریه و مقننه این خلأ وجود دارد و در عمل هم مشکلاتی پیش می‌آید که در مورد ریاست های مستقل نظارت چگونه و از طرف چه مقامی اعمال شود؟ حتا رییس‌جمهور‌ هیچ‌گاه از بابت کابینة خود‌ در پارلمان‌ حضور هم پیدا نمی‌کند. هرچند که حضور آن‌ها خلاف قانون هم نیست. در حالی که ما در نظام‌های نیمه‌ریاستی که در جا‌های دیگر داریم، حتا رییس‌جمهور هم در پارلمان حاضر می‌شود و برای پاسخ‌گویی و هم دفاع از آن‌ها آماده است. مثلاً در ایران از این زاویه اگر نگاه کنیم، یک نظام نیمه‌ریاستی مثل افغانستان است. صدر اعظم ندارد، رییس‌جمهور است و رییس‌جمهور هم انتخابی است؛ اما از طرف دیگر، وزرا در برابر پارلمان پاسخ‌گویند و رییس‌جمهور از این نظر در برابر پارلمان مسئولیت سیاسی دارد. اما در افغانستان این مسأله وجود ندارد. این‌جا حکومت به عنوان حکومت، حالتی را پیدا می‌کند که هم پاسخ‌گو است‌، هم در برخی از موارد مثل خود رییس جمهور و همچنین ریاست های مستقل و نهادهای مرتبط به رییس جمهور، پاسخگو نیست. در این مورد باید بحث‌های زیادی صورت بگیرد تا خلأهایی که وجود دارد، تکمیل شود.

نکتة دوم که از نظر اجرا خیلی مهم است و در کشورهای دیگر به خود قانون اساسی مربوط است، در افغانستان هم به ‌شکلی آمده است؛ ولی با ابهامات و کاستی‌هایی. به عنوان مثال، کمیسیون نظارت بر قانون اساسی را داریم که این کمیسیون آن‌طور که معلوم است، از نظر ضمانت‌های اجرا باید خیلی در تطبیق قانون اساسی مؤثر باشد؛ ولی عملاً در طی چند سالی که این کمیسیون تأسیس شده است، عملاً مشکلاتی وجود دارد که این نهاد نتوانسته است وظایف خود را به‌طور درست انجام بدهد. وقتی نظارت بر تطبیق قانون اساسی‌ مطرح می‌شود، بیشتر هر‌سه قوه مطرح است. یعنی کمیسیون نظارت بر قانون اساسی باید به‌گونه‌ای باشد که بر هرسه قوه دولت اشراف داشته باشد. در حالی که فعلاً از این جهت مشکل وجود دارد.

نکتة سوم که بازهم به این کمیسیون‌ها بر‌می‌گردد، که قبلاً اشاره کردم‌، مربوط به ضمانت های حقوق اساسی شهروندان و حقوق بشر است. این کمیسیون در بخش حقوق اساسی اتباع، که در قانون اساسی مطرح است، مسئولیت دارد؛ ولی عملاً دچار مشکل است. به‌لحاظ اجرا این کمیسیون نمی‌تواند به شکایت‌های شهروندان در بخش نقض حقوق اساسی‌شان رسیدگی کند. این کمیسیون، صرفاً می‌تواند گزارش بدهد و به بهبود حقوق بشر کمک کند و این کمک صرفاً در حد راهنمایی مطرح است؛ اما از نظر اجرایی، نمی‌تواند ‌کاری صورت دهد. بنابراین، این سه نکته که عرض شد؛ اصل تفکیک قوا، نظارت بر تطبیق قانون اساسی و کمیسیون مستقل حقوق بشر در قانون اساسی وجود دارند؛ ولی در عرصة حاکمیت قانون و تطبیق آن، هرسه مشکل دارند. همین مسأله ناشی از خلأی است که در قانون وجود دارد.

تا حدودی به نقطه‌ضعف‌های قانون اساسی پرداخته شد. نقطه‌‌قوت‌های قانون اساسی را در چه می‌بینید؟

نقطه‌‌ضعف‌ها و هم نقطه قوت های قانون اساسی زیاد است. سعی می‌کنم به چند نکتة دیگر هم اشاره کنم. در این مورد، یکی مرجع‌ تفسیر قانون اساسی است، البته در جریان لویه‌جرگه قانون اساسی و اصلاحاتی که آن‌جا انجام شد، این ابهامات بیشتر به وجود آمد. آن‌طور که مطلعید نظریه‌ای‌ هست در قویة مجریه و قضائیه که معتقد است صلاحیت تفسیر قانون اساسی از صلاحیت‌های استر‌ه‌محکمه است. قوة مقننه و کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی و برخی از شخصیت‌ها معتقدند که این تفسیر، از صلاحیت کمیسیون است. ریشۀ این قضیه در متن قانون اساسی در مادة ۱۲۱ و مادة ۱۵۷ که در آخِر قانون اساسی راجع به کمیسیون است، وجود دارد. می‌توانیم بگوییم که پراکندگی وجود دارد که در مادة ۱۲۱ اگر نگویم که تفسیر قانون اساسی از صلاحیت استره‌محکمه است، حد اقل صلاحیت تفسیر سایر قوانین، تفسیر میثاق‌های بین‌المللی به استره‌محکمه سپرده شده است. همچنین مطابقت‌دادن قوانین با قانون اساسی نیز از صلاحیت استره‌محکمه است و اگر تفسیر را مطابق ‌مادة ۱۵۷، به کمیسیون نظارت بر قانون اساسی بدهیم، خود به خود یک نوع پراکندگی را نشان می دهد از این زاویه که ما امر تفسیر قانون را بین دو نهاد تقسیم کرده‌ایم. و این دوگانگی باعث می‌شود که هردو نتواند کار خود را به‌طور دقیق انجام دهند. لذا یکی از جاهایی است که واقعاً مثل یک خلأ و کاستی در قانون اساسی وجود دارد و در آینده در مرحلة تعدیل باید اصلاح شود و مرجع تفسیر قانون اساسی به‌طور واضح تفکیک و روشن شود. این موضوع در دنیا هم وجود دارد، ما در دورة تدوین قانون اساسی مد نظر داشتیم. نهادی به نام دیوان عالی قانون اساسی مطرح شده بود که متأسفانه در بحث‌ها با حکومت و بعداً در لویه‌جرگه آن نهاد حذف شد.

نکتة دیگری که هم در برخی کشورها در کاستی از نظام می‌شود مطرح کرد که با قانون اساسی مرتبط است، مسأله‌ای است به نام «محاکم اداری» یاد می‌شود. تاجایی که من مطالعه دارم از سال ۱۳۰۱ تا سال ۱۳۴۳ در افغانستان هم رایج بوده. یعنی دو نوع محاکم وجود داشته: یکی به دعاوی عمومی ‌و منازعات بین افراد رسیدگی می‌کند و و دیگری محاکم اداری که زیر نظر شورایی به نام «شورای دولت»، که در زمان امان‌الله‌خان بود، وجود داشته که به‌طور مستقل عمل می‌کرد؛ اما امروزه در هرجای دیگر این موضوع رایج است و در افغانستان ما این مشکل را داریم. بسیاری از دعاوی وجود دارد که بین افراد و اداره است. در افغانستان مطابق به سیستم و قانون فعلی، در این دعاوی افراد باید در محاکم معمولی مراجعه کند. در حالی که نوع دعوا، طرف دعوا و شرایط هم متفاوت است. در برخی مواقع، دادرسی درست صورت نمی‌گیرد و راجع به شکایت‌هایی که مردم از اداره دارد، رسیدگی درست صورت نمی‌گیرد. در سیستمی‌که در گذشته‌ها بود، محاکم اختصاصی و جداگانه وجود داشته به ‌نام «محاکم اداری». این محاکم جزء قویة مجریه بوده نه قویة قضائیه. افراد اگر از یک مأمور یا ادارة دولتی شکایت داشته به این محاکم مراجعه می‌کرده است. این نظام‌ البته معروف است به «نظام دوگانه» که از فرانسه آغاز شد، سپس در کلیۀ کشورهای آسیایی، آفریقایی و اروپایی رواج یافته است. ‌شورایی هست در رأس دولت، که این محاکم را رهبری می‌کند و در بعضی کشورها این محاکم به قوة قضائیه سپرده شده است اما در عین حال، مستقل. مثلاً در ایران قوة قضائیه دارای دو نوع محاکم است: محاکم عمومی‌که مربوط به دعوای عادی است و دعاوی مربوط به اداره‌ای که مربوط شده به دیوان خاص به نام دیوان عدالت اداری. این دیوان، زیر‌مجموعۀ قوة قضائیه است، ولی کارش جدا و مستقل است. این هم ‌خلأیی است که در قانون اساسی افغانستان وجود دارد. در افغانستان نظام دیگری یعنی محاکم یگانه یا محاکم قویة قضائیه پیش‌بینی شده است. این دو نوع نظام، هرکدام مزایای خودش را دارد؛ ولی به هر‌صورت نظام محاکم دوگانه، برای حل مشکلات خیلی بهتر است.

یکی از نقطه‌ضعف‌هایی که گفته می‌شود در قانون اساسی وجود دارد، بحث تمرکز است؛ تمرکز قدرت در قوة اجرائیه که در رأس آن رییس‌جمهور باشد‌. پیرامون این موضوع بحث‌های تمرکززدایی مطرح شده است؛ اما در مجموع، محور اصلی این بحث‌ها غیر‌متمرکز‌سازی قدرت است.

در این مورد از دو جهت می‌شود به بحث پرداخت. یک‌بار دیده شود که روابط و صلاحیت‌ها در عمل چه‌گونه تنظیم شده است و بحث دوم این است که در خود قانون اساسی این موضوع چطور مطرح شده است. برداشت من آن‌طور که در قانون اساسی در فصل هشتم به نام اداره مطرح شده این است که ما نظام متمرکز نداریم. اصل مرکزیت در این فصل پیش‌بینی شده است، اما این اصل به معنای این است که ما نظام فدرالی نداریم. اما نظام متمرکز و غیر‌متمرکز، کاملاً چیزی جداگانه است که مربوط می‌شود به نظام اداری یک کشور. چیزی را که من از این مواد برداشت کردم، یک نظام مختلط است و مرکب از نظام متمرکز و غیر‌متراکم. نظام متمرکز، اصلاً در قانون اساسی در نظر گرفته نشده است.

ممکن است در قانون اساسی نکاتی وجود داشته باشد که باعث تمرکز قدرت ‌یا نظام متمرکز شود؟

براساس فصل هشتم قانون اساسی تحت عنوان «اداره»، نظام اداری افغانستان نظام متمرکز نیست؛ بلکه از نگاه اصطلاحات حقوقی، نظامی‌است مختلط از غیر‌متمرکز و غیر‌متراکم. نظام غیر‌متراکم عبارت از نظامی‌است که حکومت مرکزی، صلاحیت‌های لازم را به ادارة محلی تفویض می‌کند. این حکم در مادة ۱۳۷ قانون اساسی به‌صراحت ذکر شده است. این مادۀ قانون اساسی کاملاً جدید است که در قوانین اساسی قبلی وجود نداشت. در این ماده آمده است، که حکومت با حفظ مرکزیت، به‌منظور تسریع و بهبود امور و سهم‌گیری هرچه بهتر مردم در انکشاف حیات ملی، صلاحیت‌های لازم را به ادارۀ محلی تفویض می‌نماید. این تفویض صلاحیت، اصطلاحاً به نام نظام غیر‌متراکم یاد می‌شود؛ اما در قسمت غیر‌متمرکز، یکی از شاخص‌های اصلی آن تأسیس شورای محلی منتخب مردم و هم شاروال ها و شوراهای شاروالی منتخب است. شورای ولایتی، شورای ولسوالی و شورای قریه و انتخابی بودن شاروال در همین فصل پیش‌بینی شده است که فعلاً تنها شورای ولایتی تطبیق شده است. این موضوعات از جملة علایم و نشانه‌های اصلی یک نظام غیر‌متمرکز است.

اما در ذیل نظام غیر‌متراکم قرار می‌گیرد؟

نه. هم غیر‌متراکم است که تفویض صلاحیت شده است و هم ‌عنصری از نظام غیر‌متمرکز را دارد که شورای انتخابی مردم است. بنابراین، ‌گفته نمی‌توانیم که این نظام متمرکز است. نظام متمرکز آن نظامی‌است که در آن نه تفویض صلاحیت وجود دارد و نه شوراهای منتخب مردمی محلی.

حضرت عالی می‌فرمایید که مطابق اصول قانون اساسی به‌صورت مشخص در مادة ۱۳۷، ما نیاز به یک طرح بحث غیر‌متمرکز‌سازی نظام سیاسی در افغانستان نداریم؟

می‌خواهم این نکته را یاد‌آوری کنم که گاهی میان دو چیز در بحث‌ها باهم خلط می‌شود. بعضی‌ها از نظام غیرمتمرکز برداشت نظام فدرالی را دارند. وقتی می‌گوییم نظام غیر‌متمرکز باشد، گویا معنای آن این است که نظام، به‌شکل فدرالی باشد؛ در حالی که این به‌کلی متفاوت است. نظام فدرالی از زیر‌مجموعه‌های نظام‌های سیاسی تلقی می‌شود ـ‌فدرالی یا غیر‌فدرالی‌ـ اما متمرکز یا غیر‌متمرکز از زیر‌مجموعه‌های نظام اداری حساب می‌شود. یعنی  این نظام اداری خود، ‌به متمرکز، غیر‌متمرکز،‌ غیر متراکم و یا مختلط تقسیم می شود. روی این جهت، افکار عمومی‌ یا بعضی از صاحب‌‌نظران، گاهی این دو مقوله را باهم خلط می‌کنند. در حقوق اساسی و علوم سیاسی این دو از هم‌ جداست که ما یک‌بار نظام سیاسی را تعریف می‌کنیم که چه نوع باشد؛ اما یک‌بار دیگر نظام اداری را تعریف و معین می‌کنیم. در نظام سیاسی، نظام‌های بسیط داریم یا مرکب‌ و در اقسام مرکب، یکی از آن‌ها، نظام فدرالی است. در افغانستان، ‌اگر از نگاه نظام سیاسی بحث کنیم، در قانون اساسی فعلی ما نظام فدرالی نداریم؛ بلکه نظام ما بسیط است که قانون‌سازی از یک مرجع صورت می‌گیرد و قوة مجریه و مقننة و قضائیه واحد برای کل کشور داریم. در نظام‌های فدرالی، هر ایالت از خود قوای سه‌گانۀ خود را و حتی قانون اساسی ایالتی خود را دارد، در عین این‌که دارای یک مرکز به نام حکومت فدرال نیز است. روی این جهت، بر اساس معیارهای نظام فدرالی، ما نظام فدرالی نداریم؛ بلکه نظام ما نظام غیر‌فدرالی است، اما در بخش اداری که بیاییم با یک نظام اداری غیر‌متمرکز مواجهیم. ولی این نکته قابل اشاره است که در عمل مطابق به قانون اساسی عمل نشده است. مثلاً در قسمت تفویض صلاحیتی که باید در قانونی که به نام ارگان‌های محلی داریم تنظیم شود، هنوز عملی نشده است و همچنین شوراهای ولسوالی و قریه هم فعال نشده و شاروالی ها نیز انتخابی نشده است.

خب این به قانون اساسی و ساختار مربوط نمی‌شود؛ بلکه این مشکلات حیثیت اجرایی دارد و ناشی از عدم اجرای قانون اساسی است. جناب عالی از جملة کسانی که در تدوین قانون اساسی و نظام جدید نقش داشته‌اید، فکر می‌کنید که ایجاد تغییرات ساختاری در شرایط کنونی جامعة افغانستان ‌امری مقدور باشد. مثلاً ما تحت عنوان نظام فدرالی و غیرمتمرکزسازی یکبار دیگر راه را باز کنیم برای دگرگونی ساختار و نظام و آیا اساساً جامعة ما توانایی و ظرفیت مقابله با چنین وضعیتی را دارد و از پس این مسایل بر خواهد آمد؟

من در قسمت متمرکز و غیر‌متمرکز نظام بر این اعتقادم که بایستی احکام مربوط به فصل هشتم قانون اساسی به‌طور دقیق تطبیق شود. در صورت تطبیق این فصل، ما نظام اداری غیر‌متمرکز خواهیم داشت. با ذکر یک نکته که شوراهای محلی که فعلاً داریم، دو مشکل دارد: نخست، صرفاً شورای ولایتی تأسیس شده، ولی شورای ولسوالی‌ها هنوز تأسیس نشده است. دوم، صلاحیت‌های این شوراهاست. در برخی از کشورهایی که نظام اداری محلی مشابه ما ‌دارند، این شوراها حتا می‌توانند والی‌های یک ولایت را تعیین کنند در حالی که در شورای محلی ما این قانون پیش‌بینی نشده است. دوم این‌که در قانون اساسی ‌کلمه‌ای آمده که از آن برداشت بی‌جا ‌شده است. این کلمه عبارت است از این‌که، آیا شوراهای محلی صرفاً صلاحیت مشوره‌دهی را دارند یا دارای صلاحیت نظارتی نیزهستند؟ در بخشی از قانون اساسی آمده است که این شوراها مشوره می‌دهند. از عبارت مشوره، استفاده شده است که پس این شوراها صلاحیت نظارتی ندارند؛ بلکه ارگان‌هایی‌ هستند صرفا برای مشوره‌دهی برای ‌والی‌ها. با آن‌که این تعبیر وجود دارد، اگر ما صلاحیت این شوراها را به مشوره‌دهی محدود کنیم‌، این امر با روحیة عمومی‌قانون اساسی و مفاد مواد فصل هشتم در تعارض قرار می‌گیرد.

روحیة قانون اساسی به این معناست که اساساً انتخابی‌بودن یک نهاد و این‌که ما انتخابات برگزار کنیم و افراد را به حیث نماینده برگزینیم، با مشوره‌دهی هیچ سازگاری‌ ندارد. و این موضوع با دموکراسی، انتخابات و ارادۀ مردم اصلاً سازگاری ندارد‌ و اگر ما صرفاً این نهادها را به‌مثابه ارگان‌هایی مشوره‌دهی داشته باشیم، اصلاً احتیاج به انتخابات نداریم. در غیاب انتخابات، ما می‌توانیم متخصصان و کارشناسان را برای مشوره‌دادن پیدا کنیم نه یک جمع منتخب را به حیث نماینده‌های مردم. دوم در خود مواد هست که به‌منظور بهبود امور، انکشاف حیات ملی و سهم‌گیری مردم در اداره کشور، این شوراها تأسیس شده است و این اهداف با صلاحیت صرفاً مشوره‌دهی سازگاری ندارد. نقش مشورتی نمی‌تواند اهدافی را محقق گرداند که قانون اساسی در نظر دارد. پس ‌اهداف و روحیۀ قانون اساسی و مواد مربوطه بدین معنی و مفهوم است که شورای ولایتی باید در یک جایگاه حد‌اقل نظارتی قرار داشته باشد.

‌در ‌جایی تعبیر کرده بودم که با این برداشت، شورای ولایتی در ولایات همان نقشی را ایفا می‌کنند که پارلمان برای کل کشور. با این تفاوت که پارلمان قوة قانون‌گذار است، اما شورای ولایتی قانون‌گذاری ندارد. قانون‌گذاری در افغانستان به‌صورت متمرکز است. اما از جنبه‌های نظارتی، شورای محلی دارای صلاحیت‌هایی‌ باید باشد که ولسی‌جرگه دارد، مانند استیضاح و تأیید و امثال آن. یعنی به طور مثال هرگاه شورای ولایتی یک مقام محلی را پیشنهاد کند به رییس‌جمهور و رییس‌جمهور آن را منظور کند، این هیچ منافاتی با روحیۀ قانون اساسی ندارد.

پس اساساً کسانی که بحث نظام غیر‌متمرکز را در افغانستان مطرح کرده‌اند تا حد زیادی با قانون اساسی آشنایی ندارند یا در مورد آن تأمل جدی نکرده‌اند؟

بلی!

یکی از مسایل جامعة افغانستان، به‌خصوص در ادارات کشور، فساد است. ما در سطوحی مختلف با فساد گسترده مواجهیم. معطوف به تجربة دیگر کشورها برای مهار فساد‌، ‌ما بایستی دولت را به حداقل برسانیم و کوچکش کنیم. فکر نمی‌کنید که ایدة غیرمتمرکز‌سازی نظام به‌شکلی به توسعۀ بیشتر و پراکندگی بیشتری منجر می‌شود که در آن‌صورت، ما در مهار و کنترل فساد، نظارت و کنترل آن‌ها با مشکل مواجه ‌شویم؟

نخیر. این غیر‌متمرکزسازی بیشتر به مشارکت مردم محل و نظارت بر مقامات اجرایی توجه دارد. من معتقدم اگر ‌غیرمتمرکزسازی، مطابق با این مکانیزم پیش برود، از فساد کاملاً می‌کاهد. یعنی ما هرچه بیشتر نظارت را بر قوة مجریه و نهادهای اجرایی تقویت کنیم؛ چه این نظارت از سوی مردم ‌باشد، چه ‌از سوی افکار عمومی‌ و رسانه‌ها مطرح شود، باعث کاهش فساد می‌شود؛ ولی نظارت به معنای واقعی کلمه، نه این‌که به آن، صرفاً ‌ نقش مشوره‌دهی ‌بدهیم. چنان‌که فعلا اعضای شورای ولایتی حتا در معاشات خود یا در امور اداری و تکنیکی خود به والی احتیاج دارند. با این وضعیت، شوراها نمی‌توانند نقشی در کاهش فساد داشته باشند، اما نظارت اگر به معنای واقعی باشد و آن‌ها به عنوان نماینده‌های منتخب مردم عمل کنند، بر امور ولایت ‌تأثیر زیادی دارد.

اجرا یا مسایل مربوط به قانون، بریده از وضعیت فعلی اجتماعی و فرهنگی در کشور نیست. شما فکر می‌کنید با توجه به وضعیت فرهنگی که جامعة افغانستان دارد و این‌که جمعیت بسیار کثیری تا هنوز در روستاهای زندگی می‌کنند و سطح سواد بسیار پایین است، تحقق چنین نظارتی از سوی شوراهای ولایتی و محلی بر مجریان امور، امکان‌پذیر است؟ 

البته مشکلات زیادی وجود دارد ولی امکان‌پذیر است، ولی باید چند کار صورت گیرد: نخست، ما نباید به چند اصل‌ بسیار عمومی ‌و کلی که در قانون اساسی آمده است، اکتفا کنیم. باید در قوانین فرعی دیگر، جزئیات موضوع و مکانیزم تطبیقی آن روشن شود. در حالی‌که ما فعلاً مشکلی داریم که ارتباط به قانون اساسی هم ندارد. قانون اساسی صرفاً یک چهارچوب بسیار‌ کلی‌ را تنظیم‌ می‌کند، ما اگر آن‌ را در قوانین فرعی با جزئیات تنظیم نکنیم، قانون اساسی هرگز فرصت تطبیق و اجرا را پیدا نمی‌کند. نه‌تنها در این موضوع، بلکه در همة مسایل و به همین‌ جهت، پارلمان‌ها نقش بسیار عمده‌ای ‌در این قسمت دارد. در حالی‌که در طول هفت، هشت سال گذشته، پارلمان افغانستان، هرچند دست آورد‌هایی در زمینة قانون‌گذاری ‌داشته، ولی در ‌عرصه‌‌ای که یک پارلمان به عنوان یک پارلمان باید قانونگذاری را به دوش داشته باشد، در حد لازم  کافی انجام نداده است. اکثر قوانین از جانب حکومت تدوین می‌شود و به ‌عنوان یک طرح پیشنهاد می‌شود به پارلمان و پارلمان نیز آن را تصویب می‌کند. به عنوان مثال، در موردی که بحث داریم، قانونی داریم به عنوان «قانون شورای ولایتی»، این قانون برای اولین‌بار در سال ۱۳۸۴ با فرمان تقنینی رییس‌جمهور تصویب شد و آن وقت پارلمان نداشتیم. ‌چند سال بعد (‌‌۱۳۸۶)، دوباره این قانون به پارلمان آمد و در پارلمان با تغییرات بسیار جزیی تصویب شد. فعلاً، در همین‌روزها، از طریق ارگان‌های محلی جلسه‌ای دایر شده بود. نمایندگان شورای ولایتی را از ۳۴ ولایت خواسته بودند که در مورد قانون بحث کنند. سوال از آن‌ها این بود که مشکل شما از دیدگاه قانون چیست؟ و در اجرا با والی‌ها چه مشکلاتی دارید؟‌ بنابر همین بحث‌ها، بنا شد که این قانون دوباره به پارلمان برود. من فکر می‌کنم که در این زمینه سه قانون است که نقش کلیدی دارند. هم حکومت، هم پارلمان باید به‌طور جدی و سریع این‌ قوانین را تصویب کنند. قانونی که در اصل جنبة بنیادی دارد، قانونی به نام «قانون تشکیلات اساسی دولت» است. اگر شما قانون اساسی فعلی را ببیند، در فصل انتقالی در آخِر یکی از ماده‌ها آمده است که به دولت انتقالی وظیفه داده شده‌ که در چند ماهی که پیش‌ رو دارد، باید این قانون را تهیه کند. این به این معناست که تا حکومت انتخابی و پارلمان روی کار شود، فوراً آن قانون باید تصویب شود. این حکمی‌است که در سال ۱۳۸۲ در قانون اساسی آمده و حالا بعد از ده سال ما این قانون را نداریم، منظور همان قانون تشکیلات اساسی دولت است.

‌چرا؟‌

اول‌ بگذارید محتوای این قانون را توضیح بدهم که چه کاربردی دارد. در‌واقع این قانون کل ساختار دولت را نشان می‌دهد. حکومت مرکزی یعنی چه؟ دارای چند وزارت‌خانه و هر‌وزارت دارای چه وظایفی است و صلاحیت‌های‌شان چه‌اند؟ بعد حکومت محلی چیست؟ افغانستان دارای چند ولایت است؟‌ و رابطة مرکز با ولایت را توضیح می‌دهد. مسودة اولیه این قانون از طرف حکومت تهیه شد. ما در وزارت عدلیه این قانون را تهیه کردیم و در شورای وزیران هم تأیید شد و به پارلمان در دوره قبلی هم فرستاده شد؛ ولی هنوز تصویب نشده است. در حالی‌که ‌فعلاً ۲۵ وزارت‌خانه داریم و ۲۵ ادارة مستقل. این‌ها بدون مبنای قانونی ایجاد شده است. همة موارد در آن قانون ذکر شده است.

 قانون دوم، قانونی است به نام «قانون ادارة محلی». در این قانون تعریف می‌شود که افغانستان چند ولایت باید داشته باشد و چند ولسوالی. ولایت‌های درجة اول، درجة دوم و درجة سوم و ولسوالی‌ها هم همین‌طور. معیارهای این‌ها، وظایف والی و امثال آن در این قانون جا داده شده است. ‌این قانون نیز از همان وقت تا حال در پارلمان باقی مانده است. این قانون نیز از سوی حکومت تدوین شده است و بدون شک، خلأهایی در متن وجود دارد  که باعث شده تا به تأخیر بیافتد؛ اما آن خلأها باید بررسی شوند.

تا ‌جایی که ‌به ‌یاد می‌آورم، چنین قوانینی در دستور کار نبوده، که حد‌اقل محل مشاجره در پارلمان باشد؟

قانون تشکیلات اساسی‌ برای یک‌بار در دورة اول پارلمان مورد بحث قرار گرفت؛ ولی به خاطر مشکلاتی کنار گذاشته شد. یا دوباره به حکومت برگردانده شد ‌یا این‌که تحت بحث است. قانون اداره محلی هم همین‌طوری. این دو قانون.

قانون سوم، قانون شورای ولایتی است که پیش‌تر اشاره کردیم و اگر قانون چهارم را بیافزایم که بی‌نهایت مهم است، راجع به متمرکز و غیرمتمرکز، قانون شاروالی‌هاست. البته شاروالی، ‌مجموعه‌ای از قوانین را دارد، شاید بین ده تا پانزده قانون و مقرره است. همة آن‌ها مربوط به بیست، سی سال قبل است، ولی اگر همة آن‌ها را مورد بحث قرار ندهیم، حداقل آن قانون اصلی یعنی «قانون شاروالی»‌، باید هرچه عاجل مثل سه قانون دیگر تصویب شود. آن‌جاست که صلاحیت‌های شاروالی‌ها ذکر می‌شود، رابطة آن‌ها با حکومت ذکر می‌شود و مسألة انتخابی‌بودن شاورالی‌ها مطرح می‌شود. این چهار قانون از نگاه ‌ارتباط با متمرکز‌سازی و غیرمتمرکزسازی، بی‌نهایت مهم‌ است. تا زمانی که فضا و بستر قانونی ایجاد نشود، بعضی‌ فعالیت‌های اجرایی هم در حالت ابهام باقی می‌ماند.

یکی از بحث‌هایی که در این سال‌ها مطرح شد، بحثی نقض قانون اساسی بود، که‌ عمدتاً حکومت به نقض قانون اساسی متهم می‌شد، شما چه فکر می‌کنید؟ مجریان امور ‌یا کسانی که وظایف ذاتی آن‌ها اجرای قانون اساسی یا نظارت بر قانون اساسی است، واقعاً مرتکب نقض قانون اساسی شده‌اند؟

جزئیات بحث باید به‌گونه‌ای مستند مطرح شود، که ادعا چه بوده و در چه مواردی؟ ولی به‌طور کل ما پیش‌تر سه‌ موضوع را مطرح کردیم که آن‌ها خلأهایی را در این قسمت نشان می‌دهد و تا آن خلأ‌ها پر نشود، همیشه ادعای نقض یا واقعاً نقض عملی، ممکن است‌ مطرح شود. چون در اصل، اصولاً قانون در پارلمان  به تصویب می‌رسد و در مرحلة اجرا، به قوة مجریه سپرده می‌شود. بنابر‌این، قوة مجریه عملاً، شب و روز با قانون سر وکار دارد و خواه‌ناخواه قانون است که برای قوة مجریه محدودیت‌ هم ایجاد می‌کند؛ هم از نگاه صلاحیت، هم از نگاه فعالیت‌هایی که آن‌ها انجام می‌دهند و قوة مجریه در نظامی‌که مبتنی بر تفکیک قوا باشد، مکلف است به اجرا و تطبیق دقیق قانون. در عین حال، قانون را همیشه مانع اقتدار خود می‌داند. روی این جهت باید ‌ساز‌و‌کاری یا ‌مکانیزمی‌ وجود داشته باشد که ما قوة مجریه را تحت کنترُل داشته باشیم. این یک بخش‌اش مربوط به قوة مقننه است که چه‌قدر نظارت خود را به‌صورت دقیق و قانون‌مند پیش می‌برد تا مانع نقض قانون شود. در عین حال، بعضی نکات دیگر هستند که آن‌ها به خود قانون اساسی هم مربوط می‌شوند و به قوانین دیگر هم. به عنوان مثال، خود تفکیک قوا و نوع روابط بین سه قوا، باید به‌گونه‌‌ای باشد که از نقض قانون جلوگیری شود. گاهی ممکن است پارلمان، قوة قضائیه و یا قوة مجریه، قانون را نقض کنند.

  دوم مسأله نظارت بر قانون اساسی است. در هر نظامی‌در دنیا یک نهاد قدرت‌مند وجود دارد که در حقیقت آن از نگاه صلاحیت فوق هر‌سه قوه است و باید بر تطبیق قانون اساسی نظارت کند و ما در این قسمت ضعف داریم. چیزی که داریم به‌ نام یک کمیسیون است که حتا عنوان «کمیسیون»، مناسب شأن آن نیست. باید به‌شکل دیوان یا محکمه باشد که ‌بتواند بر این موارد ‌نظارت کند. بحث‌ دیگر‌، مربوط به حقوق بشر ‌یا حقوق اساسی اتباع/شهروندان، کمیسیون مستقل حقوق بشر است. قبلاً گفته شد که این از ابتکارات قانون اساسی بود که این کمیسیون‌ها را به وجود آورد؛ ولی کمیسیون‌هایی که در مقام اعمال صلاحیت، ناکارآمد‌ است. این کمیسیون‌ها با موانع مواجه است. کمیسیون مستقل حقوق بشر نمی‌تواند شکایات ‌مربوط به نقض حقوق بشر را خود ‌تعقیب کند. فقط گزارش آن را به ارگان های عدلی و قضایی می‌سپارد و شخص را فقط راهنمایی کند. بیشتر از این هیچ‌گونه صلاحیتی ندارد و این، با اهدافی که برای این کمیسیون در نظر گرفته شده، در تعارض است. ‌اهداف کمیسیون عبارت از سه چیز است: نظارت، رعایت و بهبود حقوق بشر در افغانستان. برای این سه هدف، کمیسیون تأسیس شده است؛ ولی برای رسیدن به این سه هدف، هیچ صلاحیتی ندارد. مثل این‌که کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی به هدف نظارت بر تطبیق قانون اساسی تأسیس شده است؛ ولی از نگاه صلاحیت، دچار تعارضات با نهاد‌های دیگر و فاقد یک ساز‌و‌کار اجرایی قدرت‌مند است.

تشکر از شما ‌که وقت خود را در اختیار ما و خوانندگان روزنامة جامعة باز قرار دادید! 

از شما نیز تشکر.

340 بازدید
امتیاز دادن به این مطلب
(0 رای)
کد خبر: 210

ارسال نظر

کادرهایی که با علامت (*) مشخص شده اند وارد کردن اطلاعات در آنها الزامی می باشد. کد HTML مجاز نیست.

عکس و فیلم